生態(tài)環(huán)境部行政體制與人事司

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），引起各界廣泛關(guān)注。《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革，統(tǒng)籌執(zhí)法資源和執(zhí)法力量，整合相關(guān)部門(mén)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法職能，組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍。

本文將就生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍組建、隊(duì)伍規(guī)范建設(shè)等進(jìn)行解讀，供各位讀者參考。

解讀1：生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍組建

黨的十八屆三中、四中全會(huì)將深化行政體制改革作為全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要舉措，提出新要求，作出新部署。黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確要求，整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題，加強(qiáng)食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障、海域海島等重點(diǎn)領(lǐng)域基層執(zhí)法力量。黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確要求，推進(jìn)綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類(lèi)，重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門(mén)綜合執(zhí)法。

2015年12月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》正式印發(fā)。中央層面首次在特定領(lǐng)域全面推行綜合執(zhí)法，重點(diǎn)在與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問(wèn)題突出、專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法，并對(duì)強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)提出要求。2016年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革的意見(jiàn)》，進(jìn)一步整合文化市場(chǎng)執(zhí)法權(quán)，加快實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)、跨行業(yè)綜合執(zhí)法。綜合執(zhí)法改革邁出關(guān)鍵一步。

黨的十九屆三中全會(huì)著眼于黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局，對(duì)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革作出具體部署，強(qiáng)調(diào)深化行政執(zhí)法體制改革。要求統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，整合精簡(jiǎn)執(zhí)法隊(duì)伍，解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題。要求組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，整合環(huán)境保護(hù)和國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門(mén)相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)、隊(duì)伍，統(tǒng)一實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法。

黨的十八大以來(lái)，地方黨委、政府高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍不斷壯大，能力建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)步。但與人民群眾日益增長(zhǎng)的生態(tài)環(huán)境需求和爆發(fā)式增長(zhǎng)的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)相比，現(xiàn)有的執(zhí)法力量仍然不匹配，甚至還有很大的缺口。全國(guó)各地環(huán)境執(zhí)法人員約8萬(wàn)人，相當(dāng)比例的縣執(zhí)法人員不足5人，難以保障履職需要。從編制性質(zhì)看，在編人員中，公務(wù)員、參公管理人員和事業(yè)編制人員占比分別為4.2%、37.4%和58%，另有部分地方設(shè)有工勤編制，約占0.4%。各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)特別是基層環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍力量不足、人員偏少、編制混亂的問(wèn)題較為突出。

從生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀來(lái)看，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法事項(xiàng)散落于國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋、林業(yè)等部門(mén)，執(zhí)法領(lǐng)域職責(zé)交叉、權(quán)力碎片化、權(quán)責(zé)脫節(jié)等體制性障礙突出，“九龍治水”的局面長(zhǎng)期存在，監(jiān)督管理沒(méi)有形成完整的體系，在一些領(lǐng)域銜接不暢、存在盲區(qū)，在一些領(lǐng)域存在多頭監(jiān)管、重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題。

在這種背景下，集中統(tǒng)一執(zhí)法顯得很有必要。為此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出有序整合不同領(lǐng)域、不同部門(mén)、不同層次的監(jiān)管力量，組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍。

為了保障生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍責(zé)任與能力相匹配，《指導(dǎo)意見(jiàn)》在對(duì)綜合執(zhí)法隊(duì)伍和人員轉(zhuǎn)隸方面提出了以下原則：

一是堅(jiān)持“編隨事走，人隨編走”。原環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍應(yīng)整體劃轉(zhuǎn)，人員、裝備、固定資產(chǎn)全部整體劃轉(zhuǎn)至綜合執(zhí)法隊(duì)伍。涉及職責(zé)整合的其他部門(mén)一般進(jìn)行部分劃轉(zhuǎn)，對(duì)于履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法職責(zé)的隊(duì)伍和人員，個(gè)人服從改革大局，原則上應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)隸。對(duì)于無(wú)固定人員履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法職責(zé)的，采取聽(tīng)取個(gè)人意見(jiàn)的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)隸，確保機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

二是堅(jiān)持老人老辦法、新人新辦法。對(duì)干部職工工作和福利待遇做出妥善安排，不能“一刀切”，搞斷崖式精簡(jiǎn)分流人員，要按照老人老辦法、新人新辦法的原則，逐步穩(wěn)妥優(yōu)化執(zhí)法力量。針對(duì)大多地方執(zhí)法人員工資水平明顯低于行政編制的問(wèn)題，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，要完善基層執(zhí)法人員工資政策，并鼓勵(lì)探索為執(zhí)法人員購(gòu)買(mǎi)人身意外傷害保險(xiǎn)。

同時(shí)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出了生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員改革方向。指出，要嚴(yán)把人員進(jìn)口關(guān)。一是嚴(yán)禁將不符合執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員管理規(guī)范要求的人員劃入綜合執(zhí)法隊(duì)伍，嚴(yán)禁擠占、挪用本應(yīng)用于公益服務(wù)的事業(yè)編制。二是對(duì)于臨時(shí)人員和編外聘用人員，因?yàn)槭軋?zhí)法資格限制，《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出將全面清理，嚴(yán)禁使用輔助人員執(zhí)法。但是，不排除這部分人員配合從事輔助工作。三是對(duì)現(xiàn)有使用公益類(lèi)事業(yè)編制的人員，《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，由同級(jí)編委統(tǒng)籌用于解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)領(lǐng)域用編需求。

另外，整合組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍涉及的不同性質(zhì)編制使用置換等問(wèn)題，目前保持現(xiàn)狀，待中央統(tǒng)一明確政策意見(jiàn)后逐步加以規(guī)范。

解讀2：全面加強(qiáng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視環(huán)境執(zhí)法工作。十八屆三中全會(huì)要求，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)基層執(zhí)法力量。四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，要求在資源環(huán)境領(lǐng)域推進(jìn)綜合執(zhí)法，依法懲處各類(lèi)違法行為。2014年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，部署全面加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)法能力保障。《通知》印發(fā)以來(lái)，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)邁入快車(chē)道，市、縣環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，持證上崗率得到大幅度提升，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，自動(dòng)監(jiān)控、衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)等技術(shù)監(jiān)控手段逐步運(yùn)用，解決了一大批影響科學(xué)發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題?！锻ㄖ返挠“l(fā)對(duì)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域改革和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

但是，在執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)方面，《通知》只是提出研究建立符合職業(yè)特點(diǎn)的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍管理制度和有利于監(jiān)管執(zhí)法的激勵(lì)制度。

此次組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，力量壯大了、裝備增加了，執(zhí)法領(lǐng)域更寬、執(zhí)法事項(xiàng)更復(fù)雜，對(duì)此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出從四個(gè)方面全面加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。

一是加強(qiáng)隊(duì)伍管理制度化建設(shè)。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，要建立執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。此項(xiàng)制度的建立，不僅是國(guó)家依法治國(guó)方略在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域的基本體現(xiàn)，也是對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員執(zhí)法主體資格的明確，可以說(shuō)是從源頭上規(guī)范執(zhí)法程序。其次，要建立教育培訓(xùn)制度。在教育培訓(xùn)方面，各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)均開(kāi)展了不同類(lèi)別、不同層次的培訓(xùn)，生態(tài)環(huán)境部要求環(huán)境執(zhí)法人員5年全部輪訓(xùn)一次。此次《指導(dǎo)意見(jiàn)》將加強(qiáng)業(yè)務(wù)能力建設(shè)、健全教育培訓(xùn)機(jī)制寫(xiě)入，更加明確培訓(xùn)的重要意義。最后，要建立考核獎(jiǎng)懲制度。近年來(lái)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作一直保持高壓態(tài)勢(shì)，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作日益繁重，廣大執(zhí)法人員克服困難、甘于奉獻(xiàn)，為打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)奉獻(xiàn)自己的力量，涌現(xiàn)了一大批敢擔(dān)當(dāng)、善執(zhí)法的執(zhí)法隊(duì)伍和先進(jìn)個(gè)人。為激勵(lì)執(zhí)法隊(duì)伍和人員，凝心聚力，打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，建立考核獎(jiǎng)懲制度，實(shí)行立功表彰獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

二是加強(qiáng)執(zhí)法程序規(guī)范化建設(shè)。加強(qiáng)行政執(zhí)法程序建設(shè)，規(guī)范行政執(zhí)法行為，是依法行政的基礎(chǔ)性工作和關(guān)鍵性環(huán)節(jié)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》對(duì)此作出了安排部署，要求全面推行執(zhí)法全過(guò)程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度，積極落實(shí)執(zhí)法案卷評(píng)查和評(píng)議考核制度。上述制度聽(tīng)起來(lái)耳熟能詳，其實(shí)都是我們?cè)谏鷳B(tài)環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中長(zhǎng)期堅(jiān)持的，此次《指導(dǎo)意見(jiàn)》中用了“全面推行”和“積極落實(shí)”8個(gè)字，是在頂層設(shè)計(jì)中對(duì)這四項(xiàng)制度的肯定，必須堅(jiān)持執(zhí)行。另外，《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出要強(qiáng)化執(zhí)法程序建設(shè)，制定具體執(zhí)法細(xì)則、裁量標(biāo)準(zhǔn)和操作流程，并對(duì)證據(jù)收集、執(zhí)法裁量規(guī)則提出規(guī)范。這些要求，主要是針對(duì)部分執(zhí)法程序缺乏以及程序不規(guī)范的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，想要解決長(zhǎng)期以來(lái)存在的執(zhí)法當(dāng)中“重實(shí)體、輕程序”的問(wèn)題。各地可在《指導(dǎo)意見(jiàn)》的框架下進(jìn)行積極探索。

三是加強(qiáng)執(zhí)法能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。長(zhǎng)久以來(lái)，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足、裝備老化、沒(méi)有服裝或者服裝五花八門(mén)，成了環(huán)境執(zhí)法人員難以言說(shuō)的痛。公車(chē)改革時(shí)，因?yàn)椴辉趫?zhí)法序列，執(zhí)法車(chē)輛沒(méi)有保留的情況比比皆是。此類(lèi)情況，已經(jīng)嚴(yán)重制約了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍履職盡責(zé)，與當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)。《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》在加強(qiáng)市縣環(huán)境執(zhí)法工作和加強(qiáng)環(huán)保能力建設(shè)章節(jié)，對(duì)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入政府行政執(zhí)法部門(mén)序列已經(jīng)予以明確，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)也有所提及。此次《指導(dǎo)意見(jiàn)》的印發(fā)，進(jìn)一步明確了綜合執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)方向，標(biāo)志著綜合執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)入了快速發(fā)展的軌道?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》指出，按照機(jī)構(gòu)規(guī)范化、裝備現(xiàn)代化、隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化、管理制度化的要求，全面推進(jìn)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，有關(guān)統(tǒng)一執(zhí)法制式服裝和標(biāo)志，以及執(zhí)法執(zhí)勤用車(chē)（船艇）配備，按中央統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行。下一步，應(yīng)當(dāng)盡快制定完善標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)指標(biāo)，確保能力與承擔(dān)的任務(wù)相適應(yīng)，打造生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法鐵軍。

四是加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍黨的建設(shè)。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，離不開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在加強(qiáng)隊(duì)伍、裝備建設(shè)的同時(shí)，關(guān)鍵要加強(qiáng)黨的建設(shè)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》指出，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍基層黨組織建設(shè)和黨員隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。